卫生法学界呼吁：全面禁止狩猎、交易、食用野生动物

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编者按

2月10日，全国人大常委会法工委相关负责人表示，拟将修改野生动物保护法增加列入常委会今年的立法工作计划，并加快动物防疫法等法律的修改进程。

为此，清华大学法学院博导，中国卫生法学会常务副会长王晨光教授团队专门撰写学术建议书，并在“健康智荟”学术思想平台首发。以下为全文：

修改《野生动物保护法》和《传染病防治法》

有关食用野生动物条文的建议

食用野生动物在我国传统文化和习俗中源远流长。但是，2003年暴发SARS疫情和当前暴发的新冠病毒肺炎疫情给了我们一个深刻的教训，迫使人们不得不反思传统文化和习俗中与时代发展、生态文明和健康中国战略不相符合的糟粕部分，重新审视我们已有的相关法律规定。

为此，我们提出如下分析和建议。

一．食用野生动物带来的新发传染病和突发公共卫生危机

湖北省新型肺炎防控组的专家陈焕春告诫说：“当今人类新发传染病78%与野生动物有关，或者说来源于野生动物。”由动物传播给人类的完成疾病统称为动物源性传染病。动物源性传染病的病原体在自然界动物中生存繁殖，在一定条件下可传播给人类，如口蹄疫、鼠疫、炭疽、狂犬病、艾滋病、SARS、禽流感和当前的新冠病毒肺炎，无一例外，均为动物源性传染病。在城市化急剧推进的情况下，一旦这些病原体传播到人体，就会在人们聚居的大城市中迅速传播，暴发已知或未知新型病毒引发的传染病。

中国疾控中心相关专家披露：以埃博拉病毒为例，它有着一条“蝙蝠 ——哺乳动物——人”的传播链，禽流感也遵循“禽类——人（畜）类”的传播途径，这就说明病毒的传播是依赖生态环境而存在的。从微观上来看，大多数的病毒想要入侵人体，首先需要在人体细胞上识别相关受体，通过构象变化、酶切等方式与受体结合，在相关受体的帮助下进入细胞，与 DNA、RNA 等结合进而不断复制从而致病。

2003年暴发的SARS的罪魁祸首来自野生动物果子狸和蝙蝠，2009年出现的禽流感的源头在于飞禽，当前的新冠病毒肺炎的罪魁祸首仍然是蝙蝠。显而易见，近年来在我国暴发的大规模的传染病均与野生动物尤其是食用野生动物直接相关。

如果要从源头上根除此类疫情的再度暴发，就需要我们在传染病学的基础上，溯根寻源，切断此类传染病在我国的传播渠道。而切断之类动物源性传染病的最佳渠道就是敬重自然，与动物和平相处，杜绝非法猎捕、交易和食用野生动物。

二．现行法律有关猎捕、交易和食用野生动物的规定

我国现有有关猎捕、交易和食用野生动物的法律法规有：《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》、《中华人民共和国水生野生动物保护实施条例》、《中华人民共和国传染病防治法》等。

根据这些法律法规，我国野生动物保护，主要是“为了保护野生动物，拯救珍贵、濒危野生动物，维护生物多样性和生态平衡，推进生态文明建设”。

但是我国法律把野生动物分为两大类，一类是属于国家重点保护的野生动物，即“珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”；另一类是其他野生动物；对这两大类野生动物采取了不同的保护措施。

本建议讨论的野生动物不包括：一. 国家重点保护的野生动物（包括国家重点保护的一级保护和二级保护野生动物），二.水生野生动物（包括珍贵、濒危的水生野生动物以外的其他水生野生动物）。因为国家重点保护的野生动物已有较为完备的法律和制度保障，除经省、自治区、直辖市人民政府颁发特许猎捕证外，严禁猎捕、杀害，非国家重点保护的水生野生动物的保护则根据《渔业法》规定；它们并非引发新发传染病的源头，故不在本建议中进行讨论。

非国家重点保护的野生动物包括：地方重点保护野生动物、有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物、以及其他没有列入重点保护目录的野生动物。《野生动物保护法》明确规定非国家重点保护的陆生野生动物也“属于国家所有”。对其的猎捕出售和使用的规定如下：

（一）猎捕非国家重点保护的陆生野生动物的行为必须符合《野生动物保护法》第二十二条至第二十四条规定：

1.猎捕许可：猎捕应依法取得县级以上地方人民政府野生动物保护主管部门核发的狩猎证，

2.猎捕范围限制：按照特许猎捕证、狩猎证规定的种类、数量、地点、工具、方法和期限进行猎捕；

3.持枪猎捕：应当依法取得公安机关核发的持枪证；

4.禁止行为：禁止使用毒药、爆炸物、电击或者电子诱捕装置以及猎套、猎夹、地枪、排铳等工具进行猎捕，禁止使用夜间照明行猎、歼灭性围猎、捣毁巢穴、火攻、烟熏、网捕等方法进行猎捕。

（二）买卖非国家重点保护的陆生野生动物，必须根据《野生动物保护法》第二十七条之规定，提供狩猎、进出口等合法来源证明和检疫证明。该法第十五条规定：“禁止以野生动物收容救护为名买卖野生动物及其制品。

（三）生产、经营和使用非国家重点保护的陆生野生动物制作的食品，按照《野生动物保护法》第三十条之规定，提供其合法来源证明。同时该法的第三十一条和第三十二条规定：禁止为出售，购买、利用野生动物及其制品发布广告；禁止网络交易平台、商品交易市场等交易场所，为违法出售、购买、利用野生动物及其制品，提供交易服务。

《传染病防治法》第二十五条明确规定：“县级以上人民政府农业、林业行政部门以及其他有关部门，依据各自的职责负责与人畜共患传染病有关的动物传染病的防治管理工作。与人畜共患传染病有关的野生动物、家畜家禽，经检疫合格后，方可出售、运输。”

三．现行法律规定给传染病防治留下的漏洞

如果要切断动物源性传染病的传播途径，首先，就需要对于国家重点保护野生动物的保护措施一定要坚决落实。而现在对于各项保护措施有法不依、监管不到位，执行不得力，导致各种盗猎、违法出售和食用情况严重。

其次，上述非国家重点保护野生动物的规定并没有禁止猎捕、出售和食用非国家重点保护陆生野生动物，而是有条件的允许猎捕、出售和食用非国家重点保护陆生野生动物。这就从法律上为非法食用陆生野生动物留下了口子，导致管而不死，杜而不绝，非法食用野生动物，成为熟视无睹的社会痼疾，也造成了广为存在非法野生动物交易市场，埋下了暴发类似新冠病毒肺炎这样严重传染病疫情的祸根。

据报道：我国是世界上野生动物种类最丰富的国家之一，仅脊椎动物种类就达6500多种，约占全球脊椎动物种类总数的10%。消耗较严重或濒危程度较高的野生动物有252个物种。巨大的野生动物资源，加上监管能力薄弱和一定的市场需求，使得制止野生动物消费和贸易有相当难度。一方面对于国家重点保护的野生动物保护不到位，另一方面法律上又为非国家重点保护的野生动物留下了猎捕、出售和食用的空白，开了口子。

因此，有必要重新审视和修订现有《野生动物保护法》和《传染病防治法》，以利运用法律手段防控可能出现的新的传染病疫情。

四．法律修订建议

此次防控新冠病毒肺炎疫情充分暴露出了现行《野生动物保护法》和《传染病防治法》的短板和不足，因此修法势在必行。

（一）《野生动物保护法》对于野生动物保护的分类不科学。

第二条规定：“本法规定保护的野生动物，是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。”这里的分类是按照其珍贵、濒危和其价值进行的分类。

第十条则按照政府和国家机关的级别进行划分的保护范围，即国务院野生动物保护主管部门评估制定的国家重点保护野生动物名录、省级地方政府制定的地方重点保护名录、国务院野生动物保护主管部门制定的具有重要生态、科学、社会价值的陆生动物名录。

显而易见，按照第二条的字义解释，不在这些保护名录内的野生动物并没有包括在国家重点、地方重点和有价值需保护的野生动物范围内。这显然是一个极大的漏洞，与该法第一条“为了保护野生动物”，“维护生物多样性和生态平衡，推进生态文明建设”的目的不符，因为第一条的保护野生动物包括所有的野生动物，而第二条和第十条则大大缩小了法律保护的野生动物的范围，也就是说，该法首先保护那些被列为国家重点保护名录内的野生动物，其次保护非地方重点保护和国务院野生动物主管部门划定保护的野生动物，而大量普通的野生动物则不在法律保护范围内。这就为各地屡禁不绝的猎捕和交易野生动物打开了一扇大门。因此要重新界定该条对野生动物的界定，把所有野生动物都包括进来并加以保护。

（二）对于非国家重点保护野生动物也要全面禁止猎捕。

没有杀戮，就没有买卖。在野生动物保护问题上，应以保护优先，其次考虑例外；而不能采用第二十二条的表述方法，先以“猎捕非国家重点保护野生动物的”开头；而应当以保护优先为原则，禁止猎捕和交易野生动物，然后加上“除法律规定允许以外的野生动物”的文字，把猎捕渔业法规定的野生水产和有害动物（如老鼠等对人的健康有害或构成生命危险的动物）作为法律允许的例外规定。

第二十一条“禁止猎捕、杀害国家重点保护野生动物。”应去掉“国家重点保护”的修饰语，对所有野生动物进行保护。

（四）对于非国家重点保护野生动物也要禁止交易。

第二十七条规定：“禁止出售、购买、利用国家重点保护野生动物及其制品。”但在其第四款则规定：“出售、利用非国家重点保护野生动物的，应当提供狩猎、进出口等合法来源证明。”第五款规定：“还应当依法附有检疫证明”。也就是说，该条没有禁止地方重点保护野生动物和其他普通野生动物的交易。这也是我国各地野生动物交易市场遍地开花的法律漏洞和立法症结所在。

因此应当规定：“禁止出售、购买、利用野生动物及其制品。”考虑到一些数民族地区或地方风俗，可以在这一规定后加上“法律上允许的除外”或“地方法规有规定的除外”等文字。

该法第三十条和第四十九条有关生产、经营、使用野生动物及其制品制作食品的规定，也应作相应的修改。

（五）修改《传染病防治法》第二十五条。

《传染病防治法》第二十五条规定：“县级以上人民政府农业、林业行政部门以及其他有关部门，依据各自的职责负责与人畜共患传染病有关的动物传染病的防治管理工作。与人畜共患传染病有关的野生动物、家畜家禽，经检疫合格后，方可出售、运输。”

该条最后一句话有一个逻辑上的矛盾，即对野生动物的检疫以是否有与人畜共患传染病为前提。也就是说，如果认为与人畜共患传染病无关的野生动物，就可以不经检验就出售和运输，即可以食用。但是不经检疫，怎么能够知道野生动物是否具有与人畜共患传染病有关还是无关呢？所以这一个与人畜共患传染病有关的先决条件实际上给野生动物的检疫开了一扇窗，留了一个口子。应该修改为所有“依法允许出售的野生动物都要经过检疫”。

（六）全面或原则上禁止野生动物的猎捕、交易和使用的政策考量。

不可否认，我国确实有长期的食用野生动物的民间习俗和传统，也确实有为市场提供人工饲养和圈养的野生动物的经营活动，从而全面或原则上禁止野生动物，猎捕交易和使用的建议也必然遇到强烈反对意见。

对此，可以从几个方面进行分析和权衡。

1. 长期的习俗和传统并不是完全站得住的理由。对于传统中的优秀遗产，应当继承，但是对于其中的杂质或糟粕则应当摈弃。例如，“是什么补什么”的说法就是完全没有科学根据的谬论；“宁吃飞禽一口,不食走兽半斤”，就是典型的与生态文明提法相悖的传统。对此要通过教育和宣传，尤其是结合非典和新冠肺炎疫情的实例进行教育，移风易俗，改变和抛弃传统陋习。

2. 对于人工饲养和圈养的“野生动物”，则可以通过立法或司法解释，将其不列为“野生动物”，而作为可以交易和利用的人工饲养动物来分类。同时，必须规范其饲养，强化对其饲养和加工处理的检疫和质量安全方面的保障。

3. 对于制药和其他领域的实际需要，可以通过立法给与许可。

4. 虽然很多国家没有全面禁止食用野生动物的具体法律规定，但是要看到食用野生动物在很多发达国家是一个传统禁忌，至少不是流行的习俗，因此不需要法律明确规定。但是，各国对于猎捕野生动物都有极其严格的实体和程序规范，猎捕野生动物除了环境保护、人类安全和维持生态平衡等原因外，不会出现大量的盗猎、非法交易和使用（食用）野生动物的现象。法因时而立，立法要针对我国的特定环境和问题，不可盲目以外国为摹本。

5. 运用经济学的分析，把允许一定的野生动物猎捕和交易与它带来的可见和潜在的公共卫生和健康风险及其巨大的社会经济损失来比较，利用真实数据进行论证，得出全面禁止猎捕、交易和使用野生动物的科学的结论。

6. 有不少意见认为，如果原则上或全面禁止野生动物猎捕交易和使用，将会与很多民众的意愿相反，造成法不治众或无法实施的局面。其实民意在改变，通过非典，禽流感和此次的新冠病毒肺炎疫情，越来越多的民众认识到食用野生动物给民众带来的巨大健康风险和给社会造成的巨大经济损失。网上呼吁禁止野生动物交易和使用的呼声越来越强。如果我们把它与“醉驾入刑”做个比较，可以看到，在最初提起此建议把时，很多人怀有同样的担心。但实践告诉我们，只要制定的法律符合社会发展的规律，符合大多数民众的意愿，法律引领和规范人们行为的作用就一定会发挥出来。

为了真正吸取SARS、禽流感和新冠病毒肺炎的惨痛教训，避免重蹈覆辙，确保人民健康，特提出上述建议。

清华大学法学院  王晨光  张怡

2020年2月8日

（本文仅代表发言专家的个人观点，与“健康智荟”编辑部立场无关。）

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